炼油企业擅自扩产问题频现
生态环境部近日发布消息称，第二轮第四批7个中央生态环境保护督察组（下称“督察组”）于8月26日至8月31日陆续进驻吉林、山东等5个省，以及两家中央企业开展督察。截至9月30日，已全面完成督察进驻工作。通过深入一线、深入现场，查实了一批突出生态环境问题。
记者从多方渠道了解到，督察组在此次环保督察中，发现民营炼化企业山东利华益集团下属利津炼化有限公司（下称“利津炼化”）存在实际炼油产能与备案产能不一致的情况。其中，利津炼化备案炼油能力为350万吨/年，但实际炼油能力超过550万吨/年，为备案的约1.6倍。
多位业内人士对记者指出，上述由于私扩产能等原因导致炼油企业实际炼油产能高出备案在册产能的现象，在炼油领域普遍存在。这在造成我国炼油能力统计数据失真的同时，也在一定程度上扰乱了市场，亟需整治。
（文 | 本报记者 李玲）
擅自扩产现象普遍
“我们在平时的市场调研以及和炼厂的沟通过程中发现，这种情况是普遍存在的。如果真的根据备案数据去查，很多企业都存在实际产能与备案数据不一致的情况。”一位市场分析人士对记者直言，“之前国家发改委给地炼企业分配进口原油使用配额时，会要求淘汰一部分落后产能，并备案各家地炼的实际产能。但炼厂有没有真执行是不确定的，也不排除有的炼厂后期自行扩能、私建装置。”
国务院发展研究中心资源与环境政策研究所研究员郭焦锋也表达了类似看法：“现在炼厂实际原油加工能力比备案在册的要多，这种情况是很普遍的。第一种，是炼厂为了获得进口原油使用配额，要淘汰小产能，建大产能，但大的建起来了，小的却没有真正淘汰掉；第二种，是有些炼厂后续又私自新建了设备，比如一些常减压装置，但没有获得批复，这种情况属于未批先建。于是就会出现备案产能350万吨/年变成实际产能550万吨/年的情况。”
多位受访者进一步告诉记者，除了私自扩产，一些炼厂还会在装置名称上“做文章”。据了解，所谓炼油产能，一般是指常规炼油工艺中，直接加工原油的常减压装置的生产能力。在此背景下，一些炼厂会采取“迂回战术”，建一些原油、燃料油粗加工装置，这些装置的生产能力并不在产能统计范围之内，但本质上均属于炼油产能；更有甚者，直接将常减压装置更名为原料预处理装置，“隐藏”实际产能。
记者获得的一份地方炼厂装置详单显示，淄博鑫泰石化有限公司在国家发改委备案炼油产能为220万吨/年，却于2020年新投产了350万吨/年常减压装置，该部分新增产能未在发改委备案。山东寿光鲁清石化有限公司在国家发改委备案炼油产能为300万吨/年，却于2018年新投产了500万吨/年常减压装置，并将其命名为原料预处理装置……诸如此类的例子不胜枚举。
监管缺位是主因
事实上，关于炼厂产能建设的问题，国家发改委早在2015年《关于进口原油使用管理有关问题的通知》中就有明确规定。彼时，为促进我国炼油行业落后产能淘汰以及产业转型升级，国家发改委指出，地方炼油企业可以通过淘汰落后产能获得进口原油使用配额，并要求炼油企业签订承诺书，承诺严格执行国家炼油产业政策，未经国务院投资主管部门核准一律不得再新建、改扩建炼油装置。与此同时，各地主管部门要采取可核查、可追究责任的措施，切实杜绝违规产能边淘汰、边建设。
但就目前的情况来看，许多炼厂并未严格践行相关承诺。
在多位受访者看来，该种现象之所以普遍存在，企业逐利的本性背后，主要还是由于监管缺位。
“这几年，我国成品油市场比较不错，汽柴油产品的利润较高。所以炼厂会建一些粗加工的装置，尤其是燃料油的粗加工装置增加得比较多，之后通过各种渠道和手段，将生产出的成品油低价销售到市场，谋取利润。”郭焦锋说。
“炼厂不是一个家庭在自己家里开的小作坊，而是一个企业。每个装置设备都要有铭牌，并标注具体的加工量等参数，50万吨就是50万吨，建成100万吨，各个环节的验收就都通过不了。”一位不愿具名的业内人士对记者表示，“归根到底，还是因为地方部门监管缺位，没有对它进行严格、到位的监管。炼厂装置的管理职责更多是在地方政府，装置要投产的话，肯定要组织验收，如果安全、环保等各部门验收都到位的话，怎么会出现这样的问题呢？”
“从整体讲，国家和地方利益应该是一致的，但具体到地方，还是有各自的打算。企业做大了之后对地方的财政税收贡献更大，因此地方也默许它建大。另外，企业也有条件建得更大。一是有足够的‘粮食’，我们业内一直都存在原油配额倒卖的潜在市场，炼厂就可以从其他企业购买额外的进口原油使用配额；二是产品也有市场，企业会通过各种违法违规手段以更低的价格销售产品。”上述不愿具名的业内人士指出。
加剧炼油产能过剩局面
私扩产能等原因导致的实际炼油产能高出备案产能的现状，进一步加剧了我国炼油产能过剩的局面，给我国成品油市场带来了较大负面影响。尤其是在当前碳达峰碳中和背景下，也给炼化行业的碳减排工作带来挑战。
“这一方面肯定会对成品油市场造成冲击，利用一些手段低价倾销成品油，造成市场不公，追根溯源，问题就出在那些不合规的炼油产能上。另一方面，一些私建的粗加工装置，能耗高、排放大。根据我们的研究，同等规模下，落后炼厂的能耗大概是正规先进炼厂的1.3倍。这样计算，那些多出来的炼油产能，必然会对环境造成更大的影响。”郭焦锋说。
值得注意的是，炼化行业作为传统碳排放大户，是典型的“两高”项目，也是我国实现碳达峰碳中和目标需要管控的重点领域。今年初，生态环境部发文提出要推动包括石化、化工等重点行业提出明确的达峰目标并制定达峰行动方案。炼化领域的碳减排行动刻不容缓。
上述不愿具名的业内人士也指出：“私扩产能现在已成为行业实现碳达峰碳中和目标中‘难啃的骨头’。私扩产能后，一些小炼厂都做大了，但是只要有生产就有排放，很多多出来的产能都是计划外的，带来的环境污染和碳排放也是凭空增加的，给我们的碳达峰碳中和目标增加了很大工作量。”
在郭焦锋看来，私扩产能的问题还可能造成行业实际的碳排放统计数据失真。“炼油产能的数据是行业碳达峰碳中和的基本依据，这个数据不真实，后面核算的碳排放数据肯定是不准确的，行业的碳达峰碳中和行动就无从谈起。”
评论 | 强力监管不可缺位
文 | 本报评论员
备案产能220万吨/年，实际却达570万吨/年，高出备案160%；备案产能300万吨/年，实际却建成800万吨/年，规模擅自扩大近2倍……在当前相关法规政策、管理规定都已较为完善的背景下，炼油行业仍然存在此类野蛮、粗放的扩张行为，着实让人意外。
炼油行业作为我国重要的基础工业，支撑着国民经济和社会的发展，其中的汽、柴、煤油以及化工产品被广泛应用于交通运输、工业、农业等领域，重要性不言而喻。近年来，我国炼油产业不断壮大，炼油能力已位居全球第二，但炼油产能总体过剩、落后产能居多的现实，一直是行业发展绕不过去的痛点。
在此背景下，淘汰落后产能、推动产业转型升级成为炼油行业的重大主题。从关停、整合小规模炼厂，到划定全国7大石化产业基地，行业结构调整动作不断、成果显著。
但令人尴尬的是，随着淘汰落后产能工作的大力、广泛推进，行业近年来却出现了“越淘汰越过剩”的奇怪局面。其中一个重要原因就是一部分企业批小建大、擅自扩产。动辄数百万吨/年的违建规模，不断蚕食着淘汰落后产能的工作成果。而民营炼厂是擅自扩产违法违规行为的高发地，这也预示着这一领域将成为淘汰落后产能的重点整治区。
例如，2015年，国家发改委就出台了《关于进口原油使用管理有关问题的通知》，允许民营炼厂通过淘汰部分落后产能获得进口原油使用配额。这一政策可以取得一举多得的效果：一方面，可以通过条件互换的方式淘汰部分落后产能，促进产业结构调整；另一方面，可以通过原油配额的分配将民营炼厂从国家层面规范管理起来，遏制落后产能批小建大、无序扩张的势头。
按照该政策的思路，我国炼油总产能中的很大一部分落后产能将被淘汰掉，过剩局面也会得到一定缓解。但政策落地过程中，效果却大打折扣。不少企业不仅未按规定控制规模、提升水平，反而无视规定、大肆扩张——备案200万吨/年、实际建设500万吨/年，备案300万吨/年、实际建设800万吨/年……这就导致了落后产能不仅没被淘汰掉，反而增加了，与政策初衷背道而驰。这种结果是无论如何都难以令人满意的，必须尽快予以纠正，让淘汰落后产能工作重回正轨。
梳理事情脉络不难发现，政策落地之所以打折，病灶主要出在监管部门身上。众所周知，炼油项目的建设并不是一个三两天就能完成的小工程，需要安装的各种设备也不是“不起眼”的小零件。更何况，这其中还涉及安全、环保等多个部门的核查验收。一家炼厂想要神不知鬼不觉地建成投产一个500万吨/年的项目，几乎是不可能的事。这种几乎不可能发生的事情如今之所以普遍发生，主要就是因为监管缺位。监管部门在炼厂私扩产能问题上难辞其咎。
近年来，在相关部门的大政方针引导下，我国炼油行业正蹄疾步稳地由大向强。当前，行业的结构调整、转型升级已经到达关键节点，其中落后产能的淘汰和整治效果，直接关系着行业转型成败以及未来的发展方向。因此，对于擅自扩产等违法违规行为的监管，必须到位、不容有失。
