【能源观察家】柏锁柱、赵刚：哈萨克斯坦招标采购管理制度与解决采购困难的措施
文 | 柏锁柱，赵刚 （中国石油国际勘探开发有限公司)
摘 要：中国在哈萨克斯坦投资项目不断增多。哈国招标采购管理制度主要包括矿产资源使用者采办条例、国资委采办规定及政府公共采购法规。在哈国采购面临的困难包括：采购对于当地生产商的公开性、透明性要求导致采购方被动应对；采购价格不具竞争力，采购成本难以控制；坚戈贬值对中方在哈投资项目采办活动产生显著不利影响；采购规范性、与当地文化的互通互融性有待加强。积极采取以下措施，解决上述困难：合规投标；借助萨姆鲁克－卡泽纳股份公司电子采办信息系统，增加采办透明度，减少或消除暗箱操作；主动与哈国政府及行业主导企业磋商，分步促进哈国标准与国际、中国标准对接和转化；合理选择总承包项目计价货币，提高采办资金使用效率。
关键词：哈萨克斯坦；招标采购；管理制度；项目合作
1、中国对哈萨克斯坦投资与哈国进口采购
哈萨克斯坦地处欧亚大陆中心地带，是全球最大内陆国，其矿产资源丰富，是油气生产和出口大国，有着“能源和原材料基地”之称。近些年中哈两国互利合作不断深化，中国企业积极响应国家“一带一路”倡议，赴哈投资项目建设不断增多。
中国对哈萨克斯坦投资数据反映了潜在的项目采购需求程度，投资越多，采购需求越高。中国对哈投资领域主要包括石油勘探开发、加油站网络经营、电力、农副产品加工、电信、皮革加工、食宿餐饮、贸易等。2019年，中方对哈工程承包合同额为53.6亿美元，完成营业额19.8亿美元；截至2019年底，中方对哈工程承包累计合同额为373.5亿美元，累计完成营业额约262.9亿美元。由中方企业承建的化工、建材、新能源、基础设施建设与改造等领域多个项目取得实质进展[1]。进口数据反映哈国对国外采购的依赖程度。2019年，哈萨克斯坦主要进口来源地集中在亚洲和欧洲，前五大进口来源国分别为俄罗斯（36.0%）、中国（17.1%）、韩国（8.7%）、意大利（4.0%）和德国（3.8%）。主要进口产品为机电产品（43.6%）、贱金属及其制品（9.6%）、化学及相关工业产品（9.5%）和其他（37.3%）[1]。中国对哈出口排第二位，排在俄罗斯之后。采购活动是项目顺利实施和投资控制以及节约建设成本的重要环节，是项目管理团队在项目建设期关注的重点，特别是对一些长周期、非标设备和制约项目整体工期的特殊设备以及哈国境内无法生产的设备的采购进度尤需关注。哈国相关法律法规完备，有明确的采购管理制度需要项目公司遵守。
为了更好地做到项目采购合规管理，积极应对采办管理制度挑战，做好控投资降成本工作，避免因采购产生项目执行的损失和风险，有必要对哈国的采购管理制度进行梳理和研判。
2、哈萨克斯坦采办管理制度介绍
哈国招标采购管理制度主要包括矿产资源使用者采办条例、国资委采办规定及政府公共采购法规。
2.1 矿产资源采办条例基本原则和要点
矿产资源使用者采办条例适用于哈国国有股权少于50%的地下资源使用者。整个招标过程在哈国能源部招标网站上公开进行，采办过程公开透明，在哈国民政部门取得电子签名和在招标网站上注册的公司或个人都可参与投标，只要参与都给与平等的机会，注重公平的竞争环境；当地生产企业在参与投标时享有20%的条件优惠，侧重扶持哈国生产企业；对所有潜在的承包商一律平等，不存在歧视性，都无偿使用网站，不设黑名单，奉行平等原则。
采购过程中所有文件都要使用哈萨克语和俄语。使用坚戈货币，合同关键性条目有合同标目、供货期或服务期、供货地点或服务地点、付款方式，在采办计划和招标文件中明确标底。采办行为必须在哈国境内开展，采用招标或单一来源方式招标。
2.1.1 招标
每个标段都要给出本地含量最低要求，投标书必须应答拟完成的本地含量比例。采购物资只能进行技术参数描述，不能指明品牌、厂家、型号、产地等，除非是为了维修和改造主要设备。物资招标不能对供货商提出资质要求，工程和服务也只能是标的额超过14000月度指标（约4万美元）才能对承包商提出资质和3年以上业绩要求，不能对人员提出业绩要求。业绩以提供超过一定数量的完工证明和甲方推荐信为准。
招标需要成立招标委员会，成员数量为奇数，简单多数同意即为通过。公告时间不得少于10天，但是供货期不得少于60天；付款时间不得多于60天。每年在规定时间之前上报年度及中长期采购计划，并在招标网站上公布。招标标的必须是上报的年度采办计划内的，物资要按照品种分成单独标段，服务按照种类、地点分标段。招标要求在指定招标网站上公开进行，文件全部上传到该网站，监督机构对招标信息和过程进行监控。任何组织都可以参与投标，允许组成联合体参加投标，需提交各自的资质文件以及联合体协议和相应的许可文件。对于投标信息以及评标结果，一律在招标网站上发布公告。
持有本地含量证书的产品，可以不招标直接签订采购合同。哈国能生产的产品，应该在其生产厂家间进行招标。技术标评比以定性评比为准，只有通过或未通过；商务评标以最低价为中标原则，在网站上自动生成。如果招标没有投标者或者所有的投标商都不合格，招标确定为不成立。招标不成立，可以重新招标或采取单一来源签订合同。
投标保函不能超过合同金额的1%，履约保函不能超过3%，质量保函不能超过5%，工程和服务承包单位在中标后，中标商要按照甲方同样的招标过程（在能源部招标网站上进行公开招标、公示招标信息）进行分包采购，甲方有监督的责任。
2.1.2 单一来源招标
单一来源招标分为两类。第一类采用单一来源签订合同的情况有：1）不宜招标；2）标的额小，物资金额小于3000美元；工程服务金额少于6000美元；3）恢复老旧设备；4）在哈国境内进行的科学研究；5）作者监督（相当于国内的设计者配合施工）；6）采购具有知识产权的标的；7）为了消除事故等紧急状态；8）具有哈国本地含量证书的产品；9）向垄断企业采购标的；10）培训、教育。
第二类采用单一来源签订合同的情况有：1）资产委托管理；2）会议、展览等服务；3）招待、接待等服务；4）租赁不动产；5）医疗、疗养服务；6）通讯和网络服务；7）从残疾人企业购买标的物；8）评估、评级财产、财务服务；9）文化消费用品、药品、食品、餐饮服务等。
2.2 国资委采办规定基本原则和要点
哈萨克斯坦国资委（简称国资委）是哈国国有资产（国有企业）的管理机构。为了提高旗下企业在商品、工程、服务采购中的“本地含量”，2009年，国资委制定了《国资委采办规定》并于同年12月25日开始实施。《国资委采办规定》共分为14章，141个条款。包括“年度采办计划”的制定要求、采办工作实施的流程、采办方式确定的标准、采办合同签署的要求等。其主要特点是在采办过程中，以硬性法规的形式扶持民族生产商和民族服务商，强制多采购本国生产的商品与服务，使采购方承担社会义务、对采办过程进行有效监督[2]。
国资委采办规定的基本原则包括：公开与透明，优化和有效使用资金，扶持民族企业和残疾人企业，帮助国资委内部企业提供便利和协调，减少采办环节，对做出的决定进行监督和追责。
国资委采办规定与矿产资源采办条例的主要差别有：国资委采办规定设立黑名单制度，国资委建立统一承包商数据库，可以进行资格预审；国资委内部企业（直接或间接持25%股份）间无需招投标，直接签订合同，首先必须在民族生产商或残疾人企业间竞争招标，民族生产商或残疾人企业免保函并提供预付款等优惠条件；可以要求提供样品；大宗物资和服务由国资委集中采购；对内部企业采办业务进行严格监督。
2.3 政府公共采购法规基本原则和要点
公共采购实施细则的根据是哈萨克斯坦于2015年12月4日颁布的《关于公共采购的法律》确定的公共采购程序，适用公共采购实施特别程序的公共采购不适用本规定。
实施细则对供应商的财务稳定指标设立门槛要求，包括在公共采购门户网站登记注册、电子存管、商品电子目录等，国库确保资金的定向使用和承包商完整纳税，明确公共采购的授权机构和经营者、组织者等。
上述三类采办制度的主要区别见表1。
表1 哈萨克斯坦三类采办制度的主要区别
3、在哈国采购面临的困难
3.1 采购对于当地生产商的公开性、透明性要求导致采购方被动应对
采购方必须将采购计划、采购流程、环节和结果公开到本企业网站或指定媒体网站，以保证采办的透明性。采购方在实施采办过程中，为保证给与所有潜在供应商（服务商）公平参与机会，在计划、招标等环节都要接受相关机构的监督，通过外部监督实现健康、阳光采办。所谓的公开透明是有利于当地企业参与采购投标活动的公开透明，对采购方来说，这些公开性和透明性的要求导致采购方的被动应对局面，有时候明明有更好的产品，却因公开性和透明性，最终无法采购。
3.2 采购价格不具竞争力，采购成本难以控制
采办条例相关规定对当地企业进行扶持，例如：民族生产商直接就享有10%的招标优惠，而潜在的供应商，比如中资供应商，当其产品或服务的本地份额每10%时，可以享受对应的1%的招标优惠，假如本地份额是60%，也最多只能享受5%的招标优惠。采购方所采购的商品如果在哈国境内可以生产，必须首先在民族生产商范围内进行招标，民族生产商在投标与合同签署过程中免缴投标保证金、预付款保证金及履约保证金等；采购方与民族生产商签署合同中，预付款不少于30%，采购对商品类和服务类都有本地化含量要求。条例规定的最低价中标原则导致物资招标不能对供应商提出资质要求的规定，工程服务招标标的额超过4万美元以上，才允许对承包商提出资质要求等规定，增加了验货的难度和工程服务的监督难度；标底的公开不利于节约采购资金；没有黑名单制度导致中标后拒绝签合同、签合同后不履行合同的情况时有发生；不允许索要样品导致一些供货产品质量不可控，没有资格预审导致胡乱投标现象经常发生。因国资委内部企业免招标方式，主要工作量由哈国企业承担，中方企业作为乙方参与机会减少，不利于中资企业一体化发展。在民族生产企业内部招标方式，使中国生产的产品和中资企业的特有产品参与的机会减少。国资委对一些大宗物资和服务进行集中采购，削弱了中国项目公司对这些采购项目的控制权。
以上因素导致当地供应商中标概率大、采办质量难于控制、提供商品或服务的一方的价格明显高于外国商品的价格，进而导致采购成本难以控制。
3.3 坚戈贬值对中方在哈投资项目采办活动产生显著不利影响
以中国石油工程建设有限公司承包的奇姆肯特炼油厂项目为例。由于中国石油工程建设有限公司在哈子公司属于哈国居民注册性质的公司，根据哈国法律规定，居民公司间签署的合同只能使用当地货币坚戈。该设计－采购－施工总承包合同于2014年1月签订，但自2月起，哈国为避免外汇市场出现大规模投机活动，对坚戈实施贬值政策，导致中方面临着较大的经济损失风险。不仅是奇姆肯特炼油厂项目，很多其他的投资项目也都面临坚戈贬值的不利影响。
3.4 采购规范性、与当地文化的互通互融性有待加强
对于参与当地项目的哈国当地员工，质量管理上存在设计、技术监理方把控不严等问题，安全管理上落实安全责任制不到位，隐患整改存侥幸心理，入场教育不规范，进度管理上存在不按进度施工，数据跟踪调整不及时等问题。当地员工的文化与中方也存在一定的差异，再加上语言沟通的障碍，如何将中方的技术管理经验和知识介绍给哈方员工并让他们接受按照中方的要求去执行是一项具体的工作挑战。
4、积极面对哈国管理制度在采购领域的困难，做好控制投资、降低成本各项举措针对上述在哈国采购面临的困难，在合规投标、投标环节信息透明性、促进哈国逐步接受中国或国际标准、合理选择总承包合同计价货币、安全生产、人文方面提出以下积极应对举措。
4.1 合规投标是成功中标的基础
采购管理条例要求项目应保持与公开招标委员会的良好沟通，做到信息的及时传递，严格遵守项目的采办程序，按规定提交符合招标规定的投标文件是能否中标的基础。
尽管避免公开招标，走单一来源招标可以避免同行竞争是更好的选择，但是符合单一来源招标的前提条件往往受到局限。由于持有本地化证书的产品可以不进行招标直接签订合同，中资企业可考虑适当收购当地生产企业部分股权或通过合资合作建厂，使该厂成为国资委的内部企业，生产项目所需产品来进入项目的采购环节，加快中资企业甲乙方整体投资的回收。此外，通过协调安排项目取得中国政府的贷款或利息减免，作为谈判条件，可作为进入项目采购的一种途径。
4.2 借助萨姆鲁克－卡泽纳股份公司电子采办信息系统，增加采办透明度，减少或消除暗箱操作
电子采办信息系统是哈萨克斯坦国家福利基金萨姆鲁克－卡泽纳股份公司下属公司的统一采购平台，萨姆鲁克－卡泽纳股份公司通过该系统对其下属公司的采办活动进行集中监管和监测，任何违规的采办决定，任何提前指定的供货商或者二级供货商会被立即记录。萨姆鲁克－卡泽纳股份公司开发电子采办信息系统的目的就是要消除招投标过程中的暗箱操作行为，通过提高招投标过程的开放性、公平性、及时性，结合电子系统不受地域限制的特点，最大程度地保证招投标过程具有充分的竞争性。通过在电子采办信息系统上发布公告并进行采购的项目分为商品、服务和工程三大类，小到各种办公用品大至价值十几亿坚戈的服务合同，基本涵盖了公司生产经营活动的各个方面[3]。
4.3 主动与哈国政府及行业主导企业磋商，分步促进哈国标准与国际、中国标准对接和转化
哈国石油工业习惯延用以前的苏联国家标准（GOST），哈国从事石油设备、材料制造的生产商也多采用GOST标准。近几年，随着经济发展和对外交流的增多，部分哈国生产商也开始采用美国API标准生产产品。由于中国对哈出口量较大，仅次于俄罗斯，中国设备服务标准多依据中国国家标准（GB），部分也采用API标准。因此，需要积极主动与哈国政府及其能源等主导企业磋商，从一开始可采用一项目一策的办法，逐步过渡到哈国项目在向中国采购时，其标准与国际标准及中国国家标准实现全面地对接或转化和最终认可接纳。通过竞争引入先进技术，也可以督促和引导哈国生产商提升其技术水平，增强国际竞争能力。此外，项目应加强出厂设备材料质量检验。
4.4 合理选择总承包项目计价货币，提高采办资金使用效率
在与经济结构单一、汇率不稳定的国家开展长周期工程项目建设时，需要合理选择海外设计－采购－施工总承包项目的计价货币，签订硬货币保值条款；在确定计价币种之后，要尽可能地以主币种合同为主体来签订大额采购订单、分包合同等，实现与供货商、分包商的汇率风险共担。编制合理的资金计划，提高资金计划执行率，加快工程款回笼速度，保证项目资金良性循环。
4.5 安全生产建设、遵守项目建设进度安排、尊重当地人文习俗是项目采办目标得以顺利实施的基础保障
在实施设计－采购－施工总承包项目合同时，项目团队应从质量、安全和团队三个方面严格管理，把控项目细节，确保施工安全，落实项目策划，同时应尊重当地文化和风俗习惯，妥善处理两国文化差异，积极融入当地文化。面对新冠肺炎疫情的突发情况，应一手抓疫情防控不松动，一手抓生产经营不动摇，积极与相关部门保持交流，推动两国共同磋商，保障项目顺利推进。
