以信用为基础 构建新型国有企业采购监管长效机制
以信用为基础
构建新型国有企业采购监管长效机制
文 · 戴征洪 袁星煜
《国资报告》杂志2022年第6期
国有企业是我国国民经济的主导力量，是社会发展的主力军，是保障供应链和产业链安全的核心支柱。党的十八大以来，在习近平新时代中国特色社会主义思想指导下，国资国企实现高质量发展，国有企业管理制度建设实现系统性重塑，形成了国资监管机构履行出资人职责、以管资本为主加强国资监管的行之有效的中国特色国资监管体制，经过不断探索完善，逐渐明晰了专业化、体系化、法治化的“三化监管”方向。
国有企业采购招标是国资监管的重点领域。国有企业采购规模不断壮大，监管必要性不断凸显。数据显示，2021年中央企业采购总金额超过13万亿元，直接带动供应链企业200余万家，间接辐射供应链上下游企业近700万家。通过国资国企在线监管系统监测，一年来国资委累计向中央企业发送风险提示近1700个，实现采购成本节约5400亿元。
监管体系建设取得初步成效
在国资委和国有企业的共同努力和持续探索下，国有企业采购已在国资大监管格局下形成了有一定特色的、较为有效的监管体系。
国有企业采购监管制度体系初步形成。2015年6月，国务院国资委改革局下发《关于开展采购管理提升对标工作有关事项的通知》，主题是推行集中采购与电子化采购。2021年6月，国资委办公厅在《关于进一步加强中央企业采购管理有关事项的通知》中，要求中央企业不断强化采购业务的过程控制和管理、供应商动态管理，进一步完善采购风险防控体系，实现事前、事中、事后全覆盖。这是国务院国资委关于国企采购管理与考核的规范性、纲领性文件，与《招标投标法》及其实施条例一道，初步形成了国有企业采购监管制度体系。
采购领域信用信息和结果应用制度规范逐步建立。信用是市场经济运行的前提和基础，最早诞生于商业交易领域，扩大应用到金融征信和社会信用体系建设。信用监管主要通过记录市场主体的信用信息，采用信用信息公示、信用评价、信用审查、信用分级分类、信用奖惩等主要监管手段，建立以信用为主要参考或依据、对市场主体开展全过程监管机制。信用监管作为采购、招标中广泛应用且行之有效的、市场化的风险防范管理手段，被列入多个政策法规文件中。2019年7月国务院办公厅印发的《关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》和2019年完成修订的《中华人民共和国招标投标法实施条例》均要求在招标投标、市场准入等事项中，充分应用信用评价结果。今年4月，中共中央、国务院发布《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》，提出健全统一的社会信用制度，以信用风险为导向优化配置监管资源。
将信用体系引入国资采购监管的实践探索取得一定成效。相关统计显示，50%的招标失败、需求变更等问题与需求不明确不科学有关，70%的履约风险、合同损失与未能在寻源、采购环节及时发现供应商存在履约能力风险、欺诈风险有关。国有企业招标采购通过将供应商信用情况列入资格要求，在供应商准入、采购环节有效进行了风险阻断。同时，在采购实践中积极探索新的模式，将供应商信用评价结果广泛应用于采购、销售、合同、资金、审计、内控、合规等国资监管重点领域，取得良好效果。中石化、中海油、中国移动等中央企业在信用信息作为投标人（供应商）标前风险预警，信用评价结果应用于评标信用分等领域取得很好的实践经验和成效。国资委也将进一步加强供应商信用体系建设工作。
问题亟待解决
国资委以采购交易为切入点，在着力提升国有企业供应链管理水平取得显著成效的同时，国有企业采购监管也存在亟待解决的突出问题。
制度仍有缺失，国有企业采购监管成效不足。国企采购兼有公共采购和经营性采购的特点，但在采购实践中，考虑到WTO政府采购协议（简称GPA）谈判和深化国有企业改革管理体制等因素，《政府采购法》未将国企采购纳入适用范畴，《招标投标法》也仅对国有企业工程等基本建设项目招标采购行为作出规范，设备、物资、服务等采购未作相关规定，企业一般根据《招标投标法》的规定并参照《政府采购法》相关要求、结合国资委关于采购管理提升对标和考核要求，制定企业内部采购制度，作为企业开展采购活动的依据。上位法边界的不明确和采购监管主体的多元化导致对国有企业这一特定主体的采购活动出现多头监管和越位监管现象，既存在监管责任不能很好落实、监管乏力等突出问题，也存在企业因监管要求不明确，导致很多招标流于形式，未能充分发挥作用且增加企业负担的情况。
采购管理仍然存在问题，企业采购效率提升空间较大。部分企业寻源信息不全面、了解市场价格不充分，致使部分货物采购价格长期居高不下；部分企业对供应商管理不严，对投标供应企业信用风险判断缺乏手段和依据，导致履约能力明显不足、失信企业屡屡中标，给国有资产造成较大流失风险和隐患；部分企业随意简化采购流程、规避公开招标，以各种“隐形门槛”限制充分竞争，违背了《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》精神。
监管缺位和“越位”并存。国企自身原有的采购管理系统风险监管标准不够明确具体、采用外部数据来源无法做到合法可信，难以主动开展事前、事中的预防预控工作，监管的体系化、专业化不足；当前国资管理部门的监管对采购执行和招投标环节关注较多，对需求、项目合同执行等其他关键环节重视不足；个别国有企业违反国务院《征信业管理条例》，自身不具备中国人民银行和国家发展改革委的企业征信相关资质，在开展供应商信用管理过程中，违规提供信用认证评价服务，存在重大合规风险；部分地区国资管理部门未能准确履行职责，在采购监管中存在“越位”问题。
探索建立新型监管长效机制
在国资采购监管领域，应充分考虑国有企业采购的公共属性和市场化属性，以信用风险防范和处置为导向，建立健全贯穿供应商全生命周期，衔接采购全过程事前、事中、事后全监管环节的新型监管机制，对提升国资监管水平、推进国有企业供应链管理提升、防控供应链产业链风险、提高国有企业市场竞争力有着重要意义。
探索建立以信用为基础的国有企业采购新型监管长效机制，丰富“三化监管”的内涵，需要从以下几个方面开展相关工作。
建立健全国资采购信用监管制度规范。以制度规范形式将信用纳入到国资采购监管专业化的“工具箱”，明确采购全过程的监管对象、信用风险界定、信用评价标准、信用记录和信用报告使用范围、失信处置、信用监督管理手段、信用信息公示等关键要素，以信用体系建设为基础推动国有企业采购领域更加公平、公开，不断优化营商环境提升国有企业供应链管理水平，持续降低供应链风险；以信用监管为核心，明确国资监管机构履行出资人职责、以管资本为主加强国资监管的指导思想和监管边界，推动国有企业充分行使经营自主权，持续提升企业活力和竞争力；以信用风险为导向优化配置监管资源，提升监管的针对性和有效性、节约监管资源，化解和压降国有企业重大经营风险、内控风险。
将信用监管贯穿于采购全周期，落实体系化监管。信用风险在采购全流程各环节均存在，且会向下一环节传导和放大，国有企业采购需要建立起动态的、以提升采购过程管控能力为核心的信用监管机制。在需求、寻源、招标、评标等关键环节，以采购人或需求方、供应商、评标专家、采购机构或代理机构等所有参与者为对象，对各环节、各主体信用风险的成因、影响、风险传导路径、识别标准、管控方式进行深入研究，建立清晰、统一、系统性的信用风险控制机制及信用信息获取管理机制、第三方信用评价结果应用机制，在采购全过程形成体系化监管能力，强化风险先兆事前预防、风险行为事中管控和信用风险事后及时、高效处置，有效提升国有企业采购和供应链管理水平、风险防控能力。
以机构和人才专业化提升国有企业采购监管专业化能力。国有企业采购规模大、涉及范围广、公共属性强，对信用评价及风险防范工作和从业人员的专业化要求更高。因此，有必要建立相应的准入或备案机制，对合作的企业商业征信、信用管理咨询等第三方信用服务机构进行专业化、规范化管理。作为采购活动的管理和主要参与方，国有企业采购管理部门有必要改变当前缺乏专业人才的局面，按照人社部“信用评价师”职业标准及所含的“数据治理员”“尽职调查员”“模型开发师”“信用分析师”四个工种要求，加快相关岗位、人员专业化，建立适应监管需要的采购信用评价和管理能力体系，并通过自有能力培养，建立国有企业采购监管专业化能力，优化人才供给。在此基础上，各企业结合自身经营和采购特点，创建符合统一监管要求和评价要素兼具企业文化和行业特色“一企一策”的信用管理指标体系、方法及风险防范模型，实现个性化、精细化管理并不断创新。
以标准体系支撑长效化机制。标准体系是高效开展信用监管、提升国有企业专业化体系化采购管理能力必不可少的重要支撑。国资委研究中心、商业信用中心牵头编制起草的《国有企业采购信用信息公示规范》国家标准填补了国有企业采购标准的空白，并探索出以标准辅助监管的可行路径，未来有必要在采购全过程信用风险评估标准、采购人及供应商信用评价等方面积极推进标准建设，形成体系合理、布局完整的国有企业采购标准体系，通过标准的试点示范、宣贯实施和推广应用，发挥信用监管标准化的价值和作用。（作者单位：商业信用中心）
