专家解读：天然气储备能力建设不能再等了
导语
2020年4月10日，为贯彻落实前期政策、文件的有关精神和要求，国家发展改革委、财政部、自然资源部、住房城乡建设部、能源局等五部门，以发改价格〔2020〕567号文的形式，联合印发《关于加快推进天然气储备能力建设的实施意见》(以下简称《实施意见》)，意在进一步加快推进我国储气基础设施建设，提升我国天然气储备能力。笔者在全面总结梳理“十二五”以来，我国地下储气库投资建设和运营管理政策的基础上，通过认真研读和学习此次下发的文件，提出如下认识和解读。
此次下发的文件包括五部分共十三条内容。第一部分为“优化规划建设布局，建立完善标准体系”，其中涉及规划布局内容一条、重点建设任务内容一条、标准体系建设内容一条；第二部分为“建立健全运营模式，完善投资汇报渠道”，其中涉及运营模式要求一条、价格机制内容两条(独立运营储气设施和燃气企业经营的储气设施各一条)；第三部分为“深化体制机制改革，优化市场运行环境”，其中涉及互联互通和公平开放的内容一条、储气产品交易体系的规定一条；第四部分为“加大政策支持力度，促进储气能力快速提升”，其中涉土地政策、财税金融政策和投资政策各一条；最后一部分为“落实主题责任，推动目标任务完成”，涉及主体责任内容一条、考核制度要求一条。
通览五部分、十三条内容，并与近年来国家及部门出台的关于储气设施和天然气协调发展的文件内容对比后发现，《实施意见》具有新意的内容和要求不多，大都为重复要求和进一步强调。比如投资回报价格机制，从2014年的《天然气基础设施建设与运营管理办法》和《关于建立保障天然气稳定供应长效机制的若干意见》，到2018年的《关于加快储气设施建设和完善储气调峰辅助服务市场的意见》和《关于促进天然气协调稳定发展的若干意见》等政策文件中都有相似论述；再比如此次实施意见提出的土地审批政策、财税金融政策等内容在2014年的《关于加快推进储气设施的指导意见》等政策中已经有了描述和体现，只是针对这些政策前期执行过程中存在的问题，有了更进一步的细化要求。尽管此次下发文件的新意不足，但还是反映了五方面的现实情况。
一是早已明确产业各利益相关者的储气义务目标再次强调完成的重要性。
此次文件的核心要义是强调按照我国天然气产业发展规划和加快推进天然气基础设施建设的要求，供气企业、燃气企业和地方政府必须完成的阶段性储气能力建设目标。回顾以往出台的政策文件，不难发现，2014年4月1日出台的《天然气基础设施建设与运营管理办法》规定了天然气销售企业和燃气企业不同的调峰责任，同时对天然气销售企业规定了到2020年储气工作气量不低于合同销售量的10%；2017年12月5日下发的《北方地区冬季清洁采暖规划(2017-2021)》中要求，2020年县级以上地区应急储气能力不低于本区域平均3天的天然气需求量；2018年9月5日出台的《关于促进天然气协调稳定发展的若干意见》中明确，2020储气能力最低目标是：供气企业年合同销售量的10%、城镇燃气企业年用量5%、各地区3天日均消费量；此次的《实施意见》基本与2018年的文件内容相同。
可以看出，这个阶段性目标的完成对于加快推进天然气基础设施建设和提高我国天然气储备能力十分重要，意义重大。
二是储气设施建设整体需要加快进度，重点需要更加突出。
首先，储气设施是促进天然气供需动态平衡、增强供应保障能力的重要基础设施。近年来，我国天然气行业快速发展，天然气消费持续快速增长，在国家能源体系中重要性不断提高。但与此同时，我国储气基础设施建设滞后，储气能力较大幅度低于全球及欧美天然气发达国家平均水平，成为天然气安全稳定供应和行业健康发展的短板。
按照已明确的阶段性目标任务，到2020年底前供气企业、燃气企业和地方政府要分别形成年销售或消费气量10%、5%和3天的储气能力建设目标。
目前看，国家对石油央企储气设施投资建设的进度应该基本满意。以中石油为例，近30座规模不等、分布在全国的储气库项目已基本完成前期论证，10几个重点项目处于建设中。
但是从笔者掌握的实际情况和此次出台的文件背景分析，全国范围内的储气能力建设进展整体偏慢，特别是燃气企业和地方政府储气能力建设进度应该处于明显滞后的状态。此时出该台文件，旨在完善优惠政策、落实主体责任、明确考核制度，意在督促和传递这方面的压力。
其次，针对前期储气设施分散建设、“遍地开花”等问题，为有效、有序保障后续储气设施运营安全，引导峰谷差大、需求增长快的地区适当提高建设目标，进一步提高峰谷差大的地区的天然气保障能力，《实施意见》明确了后续重点建设任务。提出“支持峰谷差超过4：1、6：1、8：1、10：1的地区，梯次提高建设目标。”对地下储气库、沿海液化天然气(LNG)接收站和重点地区规模化LNG储罐等优先建设类型和内容予以明确。
三是天然气产业各利益相关者涉及储气设施建设的运营的主体责任需要更加落实。
《实施意见》中的每一条条款都有对应的负责部门。相关部委局、省级、地方政府的责任都更加清晰，承担的责任对应到具体工作。
简单梳理下来，涉及到政府部门主要包括：国家发改委、自然资源部、财政部、住房城乡建设部、能源局和省级人民政府、地方人民政府；涉及到的企业有：文件提及的相关企业和城燃企业。笔者理解，这里提到的“相关企业”，主要指天然气储备设施业务涉及到的各类企业，包括央企、地方国企、民企，甚至潜在的外资企业。相信随着文件下发和办法执行落实，后续各相关部门还会出具体细则，推动落实。
四是对前期政策执行过程中存在的问题予以完善。
此次下发的《实施意见》，补充完善了有关内容，意在解决前期政策文件执行过程存在的问题。
第一，建立健全了投资回收价格机制。文件规定，储气设施按照独立运营和连带销售终端两种模式，提出按照市场化原则制定价格机制，通过出租库容、利用季节性价差等市场化方式回收投资并获得收益；允许城镇燃气企业将自建自用配套储气设施的投资和运行成本纳入配气成本统筹考虑，并给予合理收益；允许采购储气设施天然气、租赁库容增加的成本通过销售价格合理疏导。
第二，针对地方政府财政收入紧张的状况，提出支持地方政府专项债券资金用于符合条件的储气设施建设，鼓励金融机构提供多种服务，支持储气企业发行债券融资等政策，特别是针对重点地区保障行政区域内3天用气需求量的应急储气设施建设，提出给予中央预算内投资补助，并鼓励有条件的地区出台投资支持政策。
相信此次出台的价格机制和投资政策，会有效提高地方政府和城市燃气企业对于天然气储备设施的投资积极性，促进项目建设进度。
五是考核政策更加科学有效。
《实施意见》明确了供气企业、燃气企业和地方政府储气能力建设任务的考核单位。更为重要的是，提出如果工作推进不力，对责任主体单位的负责人可以约谈问责，对企业可以处罚和惩戒，将储气责任与燃气特许经营权挂钩，改变了以往政策文件“倡导性、引领性内容多、问责追责概念少”的弊端。
在全国人民取得防控疫情阶段性胜利和国内复工复产比例不断提高的时期，在国际油气价格低位运行和国内油气行业遭遇经营困境的特殊时段，国家发改委等五部门出台该《实施意见》，相信一定会加快推进天然气储备设施的投资建设和运营管理，也必定会促进天然气产、供、储、销、贸产业链的高质量可持续健康发展。根据此次下发的《实施意见》，笔者也提出两点建议，供有关部门和企业参考。
首先，加快储运设施投资建设和运营管理，完成我国天然气储气能力建设阶段性目标应该合理控制天然气用户成本负担的增加。
尽管业内人士都明白，如果国内储气设施缺乏状况持续，未来天然气价格就容易出现大幅波动。历史上的冬季气荒，迫使很多企业不得不采购高价气源保障供应，加大了其用气负担。储气设施建成完善后，可以有效保障供气安全、平抑价格波动，天然气用户可以大大减轻因供气安全得不到保障而带来的损失，大幅节省因缺乏储气设施带来价格波动而增加的成本。
但是具体到增加天然气用户成本，而且可能增加居民用气成本就必须格外慎重。因为社会大众、普通居民未必了解和掌握国家和国有企业为了克服气荒，保证冬季采暖供应而付出的成本代价和承受的保供压力，而且也没有承担过因此发生的过多成本溢价。
目前处于油气体制改革的关键时期，恰逢大范围疫情影响和整体经济低迷，为了保障基本民生，顺利推进油气体制改革进程，建议国家有关部门加强工作指导，指导各地探索建立多方共担机制，继续保持采暖季居民用气销售价格总体稳定，并做好低收入群体保障工作，确保基本民生不会受到明显影响。
同时，确保储气服务市场具有存在和发展空间，确保城镇燃气企业成本疏导经过地方政府严格成本监审，确保储气设施的投资建设和后期运营管理对用户的影响会控制在合理范围内。
其次，储气设施价格机制改革应该按照“服务成本法”和“两部制”定价框架，坚持市场化方向。
本次下发的《实施意见》，按照当前储气设施的两种运营模式规定了对应的价格机制，即针对独立运营的储气设施，储气服务价格、天然气购进和销售价格均由市场形成，企业可充分利用市场形势变化，通过出租库容、利用季节性价差等市场化方式回收投资并获得收益；针对城镇燃气企业自建自用的配套储气设施，明确投资和运行成本可纳入配气成本统筹考虑，并给予合理收益；采购储气设施天然气、租赁库容增加的成本，可通过销售价格合理疏导。
笔者认为，为了完成今年年底的阶段性储气能力建设任务，在改革过渡期，可以暂时按照这种定价模式以鼓励投资回收。
但是，未来我国的天然气储气设施还是应该与长输管道一样作为油气储运设施，在财务独立、法律独立和产权独立的基础上，按照服务成本法和基于容量费和使用费基础上的“两部制”定价框架，遵循市场化的方向制定价格机制，才是天然气储气设施定价机制改革的终极目标，必须坚持一以贯之和目标导向的改革思维。
