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全面构建现代能源体系

推动新时代能源高质量发展

章建华

能源是经济社会发展的基础和动力，对国家繁荣发展、人民生活改善和社会长治久安至关重要。党的十八大以来，面对错综复杂的国际国内形势，以习近平同志为核心的党中央高瞻远瞩、审时度势，创造性地提出“四个革命、一个合作”能源安全新战略，为新时代能源高质量发展指明了方向，开辟了道路。近期，《“十四五”现代能源体系规划》（以下简称《规划》）印发实施。《规划》是“十四五”规划和2035年远景目标纲要在能源领域的延伸和拓展，将党中央战略部署贯彻落实到能源生产消费各领域、各环节、全过程，是今后一段时期构建现代能源体系的总体蓝图和行动纲领。“十四五”时期，我们要深入推动《规划》实施，加快构建现代能源体系，建设能源强国，全力保障国家能源安全，助力实现碳达峰碳中和目标，支撑经济社会高质量发展。

一、全面认识我国现代能源体系建设基础

近年来，在“四个革命、一个合作”（推动能源消费革命，抑制不合理能源消费；推动能源供给革命，建立多元供应体系；推动能源技术革命，带动产业升级；推动能源体制革命，打通能源发展快车道。全方位加强国际合作，实现开放条件下能源安全）能源安全新战略指引下，我国坚定不移推进能源革命，全面推进能源消费方式变革，建设多元清洁的能源供应体系，发挥科技创新第一动力作用，全面深化能源体制改革释放市场活力，全方位加强能源国际合作，能源生产和利用方式发生重大变革，能源发展取得历史性成就，能源高质量发展迈出了新步伐。

能源消费清洁低碳转型持续加快。党的十八大以来，单位国内生产总值能耗累计降低26.2%，相当于减少能源消费约14亿吨标准煤，以能源消费年均约3.0%的增长支撑了国民经济年均6.5%的增长，能源利用效率不断提升。2021年，天然气、水电、核电、新能源发电等清洁能源消费比重提升至25.5%，比2012年提高了约11个百分点，能源消费结构向清洁低碳加快转变。截至2021年底，我国新能源汽车保有量达784万辆，呈持续高速增长趋势。北方地区清洁取暖面积约156亿平方米，清洁取暖率达到73.6%，替代散煤（含低效小锅炉用煤）1.5亿吨以上。能源与生态环境友好性明显改善，能源节约型社会加快形成，能源消费结构更加优化。

能源供给能力和质量显著提升。“十三五”以来，我国能源自主保障能力始终保持在80%以上，供需关系持续向好。2021年我国全口径发电装机容量达到23.8亿千瓦，可再生能源发电装机历史性突破10亿千瓦，新能源年发电量首次突破1万亿千瓦时，风电、光伏发电、水电、生物质发电装机规模连续多年稳居世界第一，在运在建及核准核电机组71台、装机7600万千瓦，位居世界第二。清洁能源消纳持续向好，2021年水电、风电、光伏发电平均利用率分别约达98%、97%和98%，核电年均利用小时数超过7700小时。油气增储上产稳步推进，煤炭产能结构持续优化，120万吨/年及以上大型煤矿产量占80%以上。煤、油、气、电、核、新能源和可再生能源多轮驱动的能源生产体系基本形成，能源输送能力显著提高，能源储备体系不断健全，经济社会发展和民生用能需求得到有效保障。

能源技术创新能力进一步增强。建立了完备的水电、核电、风电、太阳能发电等清洁能源装备制造产业链，成功研发制造全球最大单机容量100万千瓦水电机组，具备最大单机容量达10兆瓦的全系列风电机组制造能力，不断刷新光伏电池转换效率世界纪录。形成具有自主品牌的核电技术华龙一号、国和一号等三代压水堆和具有第四代特征的高温气冷堆先进核电技术。常规油气勘探开采技术达到国际先进水平，页岩油气勘探开发技术和装备水平大幅提升，天然气水合物试采取得成功，一大批能源新技术、新模式、新业态正在蓬勃兴起。能源领域科技创新实现从“跟跑、并跑”向“创新、主导”加速转变，技术进步成为推动能源发展动力变革的重要力量。

能源体制机制改革稳步推进。能源领域市场化水平全面提升，营商环境不断优化，市场活力明显增强，市场主体和人民群众办事创业更加便利。能源领域外资市场准入进一步放宽，民间投资持续壮大，投资主体更加多元。发用电计划有序放开、交易机构独立规范运行、电力市场建设深入推进。加快推进油气勘查开采市场放开与矿业权流转、管网运营机制改革，原油进口动态管理等改革，完善油气交易中心建设。能源价格市场化持续推进，竞争性环节价格进一步放开，电力、油气网络环节科学定价制度初步建立。能源改革和法治建设协同推进，能源法律体系不断完善。覆盖战略、规划、政策、标准、监管、服务的能源治理机制基本形成。

能源国际合作彰显中国智慧。顶层设计不断加强，发布《新时代的中国能源发展》白皮书，大幅放宽能源领域外商投资准入，全面取消煤炭、油气、电力（除核电外）、新能源等领域外资准入限制，促进能源领域贸易和投资自由化、便利化。务实合作成果丰硕，先后与50多个国家和地区建立政府间能源合作机制，与30多个能源类国际组织和多边机制建立合作关系，中俄、中国—中亚、中缅油气管道，巴西美丽山特高压直流输电，巴基斯坦恰希玛核电站等一大批标志性能源项目建成落地。治理能力持续提升，成功主办“一带一路”能源部长会议、国际能源变革论坛、亚太经合组织能源部长会议、二十国集团能源部长会议、金砖国家能源部长会议等重要国际会议。能源领域国际合作不断取得新突破，为实现开放条件下能源安全奠定坚实基础，为推动全球能源可持续发展，建设更加清洁、美丽的世界贡献了中国智慧和中国力量。

二、准确把握国内外能源发展形势

当今世界正经历百年未有之大变局，我国正处于实现中华民族伟大复兴的关键时期，发展面临的国内外环境发生深刻复杂变化，对保障国家能源安全、推动能源高质量发展提出了新的更高要求。全面准确把握国内外能源发展形势，是做好“十四五”能源工作的前提和基础。

全球能源供需版图深度调整。当前，百年变局和世纪疫情交织叠加，国际环境错综复杂，世界经济陷入低迷，全球产业链供应链面临重塑，不稳定性不确定性明显增加。新冠肺炎疫情影响广泛深远，逆全球化、单边主义、保护主义思潮涌动，俄乌冲突等地缘事件加大国际能源市场波动，全球能源治理体系深度调整。能源消费重心东倾、生产重心西移，亚太地区能源消费占全球比重提高到接近30%，北美地区成为2011年以来唯一的原油产量正增长区域，能源供应格局多极化趋势进一步凸显，低碳化、分散化、扁平化推动能源供需模式重塑，能源体系面临全新变革。

绿色低碳成为能源发展主旋律。21世纪以来，技术进步推动新能源跃升发展，近5年可再生能源提供了全球新增发电量的60%左右。全球应对气候变化开启新征程，超过130个国家和地区提出了碳中和目标。后疫情时代，各国争相推动经济“绿色复苏”，加快能源转型和碳减排已成为世界各国共识。我国承诺实现从碳达峰到碳中和的时间，远远短于发达国家所用时间，这意味着我国作为世界上最大的发展中国家，将完成全球最高碳排放强度降幅，用全球历史上最短的时间实现从碳达峰到碳中和，这无疑需要我们付出艰苦卓绝的努力。“十四五”是碳达峰的关键期、窗口期，化石能源特别是煤炭消费需合理控制，适应新能源大规模发展的能源系统亟待建立，绿色发展方式和生活方式需加快形成，转型任务更加紧迫。

创新引领能源发展作用更加凸显。当前，全球科技创新进入空前密集活跃期，在能源革命和数字革命双重驱动下，全球新一轮科技革命和产业变革方兴未艾，正在重构全球创新版图、重塑全球经济结构。新能源、非常规油气、先进核能、智慧能源、新型储能、氢能等新兴能源技术正以前所未有的速度加快迭代，成为全球能源转型变革的核心驱动力。推动能源科技实现高水平自立自强，已成为把握新一轮科技革命和产业变革机遇、赢得创新发展主动权、保障国家能源安全的大趋势。“十四五”时期，急需推动能源技术装备“补短板、锻长板”，加速突破一批战略性前沿性技术，激发能源创新发展新动能，提升能源产业基础高级化、产业链现代化水平。

能源安全保障任务依然艰巨。作为世界最大的能源消费国，如何有效保障国家能源安全、有力保障国家经济社会发展，始终是我国能源发展的首要问题。今后一段时期，我国能源安全新旧风险交织，油气资源短板仍然突出，地缘政治事件、国际油价大幅波动等风险因素长期存在，转型过程中能源供应区域性、时段性紧张问题时有发生，网络安全等非传统安全风险日益突出。能源安全是国家安全的重要组成部分，全面建设社会主义现代化国家对能源安全提出了更高要求。只有把能源的饭碗端在自己手里，充分保障国家能源安全，才能把握未来发展主动权，牢牢守住新发展格局的安全底线。

总的来看，“十四五”时期是我国能源发展的重要战略机遇期，必须深刻认识新阶段保障国家能源安全、推动能源高质量发展面临的新情况新问题新挑战，增强机遇意识和忧患意识，准确识变、科学应变、主动求变，更好统筹发展和安全，在把握规律的基础上实现能源创新变革。

三、深入贯彻落实党中央国务院对能源发展的各项要求

“十四五”时期的能源发展要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以“四个革命、一个合作”能源安全新战略为根本遵循，全面贯彻党中央、国务院对构建清洁低碳、安全高效能源体系的总体思路和具体要求。

关于国家安全战略的要求。安全是发展的前提，发展是安全的保障。当前和今后一个时期是我国各类矛盾和风险易发期，各种可以预见和难以预见的风险因素明显增多。习近平总书记强调，“必须坚持统筹发展和安全，增强机遇意识和风险意识，树立底线思维”“注重堵漏洞、强弱项，下好先手棋、打好主动仗，有效防范化解各类风险挑战”。“十四五”时期，能源发展必须落实总体国家安全观，立足以煤为主的基本国情，坚持先立后破、通盘谋划，以保障安全为前提构建现代能源体系，协同推进低碳转型与供给保障，着力筑牢国家能源安全屏障。

关于生态文明建设的要求。生态文明建设是关系中华民族永续发展的千年大计，也是“五位一体”总体布局的重要内容。党的十九大将能源发展作为生态文明建设的重要方面，强调要绿色发展，满足人民日益增长的美好生活需要。中央财经委员会第九次会议把碳达峰、碳中和纳入生态文明建设整体布局，进一步明确了构建清洁低碳安全高效能源体系的任务要求。能源活动是碳排放的主要来源，能源绿色低碳发展是生态文明建设的应有之义和必然要求。“十四五”时期，能源发展必须坚定不移走生态优先、绿色低碳的高质量发展道路，稳中求进推动能源生产消费模式绿色低碳变革，助力经济社会发展全面绿色转型。

关于创新驱动发展的要求。党的十九届五中全会提出，要“坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位”，将其放在“十四五”各项规划任务首位并进行专章部署，这在我们党研究制定国民经济和社会发展五年规划的历史上是第一次，充分体现了党中央对以改革促创新、以创新促发展的高度重视。“十四五”时期，能源发展必须坚持把创新作为引领发展的第一动力，以实现能源科技自立自强为目标，以完善能源科技创新体系为依托，着力增强能源科技创新能力，提升能源产业链现代化水平。

关于区域协调和民生保障的要求。促进区域协调发展是新时代国家重大战略之一，是贯彻新发展理念、建设现代化经济体系的重要组成部分。我国能源生产和消费逆向分布特征明显，中东部是主要能源消费地区，而重要能源基地主要分布在西部地区，优化能源发展布局和流向意义重大。坚持保障和改善民生，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感，是以人民为中心发展思想的重要体现。“十四五”时期，能源发展必须优化开发利用布局，发挥能源富集地区战略安全支撑作用，加大能源就近开发利用，提高资源配置效率，促进区域协调发展。同时，坚持民生优先、共享发展，着力提升能源普遍服务水平，推动能源发展成果更多更好惠及广大人民群众。

关于治理体系和治理能力现代化的要求。党的十九届四中全会对推进国家治理体系和治理能力现代化作出了全面部署，强调要“把制度建设和治理能力建设摆到更加突出的位置，继续深化各领域各方面体制机制改革”。我国坚持把能源治理体系和治理能力现代化建设作为能源改革发展的根本保障，着力推进能源体制革命。经过探索创新，目前能源改革“四梁八柱”的主体框架已基本确立，但总体仍跟不上能源转型变革的步伐。“十四五”时期，能源发展必须坚持市场化改革方向，着力完善能源发展法治保障，破除制约能源高质量发展的体制机制障碍，全面提升能源治理效能。

关于高水平对外开放的要求。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深刻把握新时代中国和世界发展大势，创造性地提出一系列外交新理念新思想新战略，实现了对外工作的重大理论和实践创新，为新形势下高质量开展能源国际合作提供了根本遵循。能源国际合作是国际交流合作的重要组成部分，我国已成为世界第一大能源生产国和消费国，国际社会对我国的期待和倚重不断增加。“十四五”时期，能源发展必须落实全球发展倡议，坚持以共建“一带一路”为引领，聚焦实施更大范围、更宽领域、更深层次能源开放合作，推动形成互利共赢的国际合作格局，努力实现开放条件下的能源安全。

四、采取有力举措全面构建现代能源体系

落实“四个革命、一个合作”能源安全新战略，锚定2035年远景目标，“十四五”时期能源发展要坚决贯彻碳达峰、碳中和重大战略决策，以推动高质量发展为主题，以深化供给侧结构性改革为主线，以改革创新为根本动力，以满足经济社会发展和人民美好生活用能需求为根本目的，推动现代能源体系建设取得重要进展。

（一）全方位提升能源安全保障能力

我国是世界第一大能源生产国和消费国，能源生产和消费分别约占世界的1/5和1/4。确保能源安全可靠供应，是关系我国经济社会发展全局的重大战略问题。多年来，我国能源自给率保持在80%以上，安全风险总体可控。“十四五”时期要增强忧患意识，坚持底线思维，防范化解能源发展面临的各类风险挑战，重点加强“两个能力、一个体系”建设。一是提升能源战略安全保障能力。通过加大国内油气勘探开发力度、提升储备能力、加强能源国际合作、建立煤制油气产能和技术储备等途径，多措并举增强油气供应保障能力。二是增强能源系统平稳运行能力。在严格合理控制煤炭消费增长的前提下，发挥煤炭的主体能源作用，做好煤炭稳产稳供，加强产能和产品储备建设。研究完善供需平衡预警机制，化解电力、天然气等区域性、时段性供需矛盾，确保能源系统平稳有序运行。三是健全能源安全风险管控体系。针对近年来频发的极端天气等自然灾害，完善应急预案体系。防范化解非传统安全风险，强化网络安全关键技术研究。

（二）打造清洁低碳能源生产消费体系

能源绿色低碳发展是一项系统工程，涉及能源生产、加工转换及终端消费各环节，能源供给侧承担着壮大清洁能源产业的重任，消费侧节能降碳增效同样重要。必须以主要用能行业消费结构转型为牵引，以能源行业清洁供应保障为支撑。一是加快实施可再生能源替代行动。推进建设总规模4.5亿千瓦的大型风电光伏基地，加快分布式新能源发展。积极稳妥发展水电、核电，开工建设一批重大工程项目。因地制宜发展生物质能、地热能等其他可再生能源，确保2025年非化石能源消费比重提高到20%左右。二是抓好煤炭清洁高效利用。根据发展需要合理建设先进煤电，大力实施煤电节能降碳改造、灵活性改造、供热改造，“十四五”期间改造规模合计6亿千瓦左右。三是大力推动终端能源消费转型升级。完善能耗“双控”制度，逐步强化碳排放总量和强度约束，控制工业、建筑、交通等高耗能行业化石能源消费。健全以绿电消费为导向的市场机制，全面推进电能替代，力争2025年电能占终端用能比重达到30%左右。四是积极构建新型电力系统。规划建设以大型风电光伏基地为基础、以其周边清洁高效先进节能的煤电为支撑、以稳定安全可靠的特高压输变电线路为载体的新能源供给消纳体系。开展新能源微电网和主动配电网建设，加快分布式新能源发展。多管齐下补强系统调节能力短板，优化电网调度运行方式，加快推动电力系统向适应大规模高比例新能源方向演进。

（三）推动区域城乡能源协调发展

以“胡焕庸线”为近似分界线，我国中东部地区能源消费量占全国比重超过70%，生产量占比不足30%，重要能源基地主要分布在西部地区。长期以来，形成了“西电东送、北煤南运、西气东输”的能源流向格局。进入新发展阶段，能源行业应深入实施区域协调发展战略，统筹生态保护和高质量发展，加强区域能源供需衔接，优化能源开发利用布局，提高资源配置效率。一是加快西部清洁能源基地建设。西部地区化石能源和可再生能源资源较为丰富，要坚持走绿色低碳发展道路，把发展重心转移到清洁能源产业，重点建设“风光水（储）”“风光火（储）”等多能互补的清洁能源基地。二是提升中东部地区能源清洁低碳发展水平。以京津冀及周边地区、长三角、粤港澳大湾区等为重点，加快发展分布式新能源、沿海核电、海上风电等，推动能源“从身边来”与“从远方来”并重，提升本地能源自给能力。三是强化区域间资源优化配置。我国能源生产消费逆向分布的特征决定了未来一段时期大规模跨区输送的格局仍将持续，预计2025年西电东送规模将达到3.6亿千瓦以上。要充分挖掘存量通道的输送潜力，新建输电通道应是“绿色通道”，可再生能源电量比例原则上不低于50%。四是提升城乡能源普遍服务水平。聚焦满足人民生产生活电、气、冷、热等多样化用能需求，完善城乡供能基础设施，积极推动农村能源变革，支撑新型城镇化和乡村振兴战略实施。

（四）提升能源产业科技创新能力

当前，新一轮科技革命和产业变革蓄势待发，重大颠覆性技术不断涌现，科技成果转化速度加快。前两次工业革命的核心都是能源技术的变革，新一轮科技革命和产业变革最大的特征将是新能源和互联网技术的紧密融合。我们要高度重视能源技术变革的重大作用，坚持创新驱动发展，加快推进能源技术革命，着力提升能源产业链现代化水平。一是努力实现能源科技自立自强，增强产业链抗风险能力。二是巩固提升能源产业链竞争力。立足我国新能源产业优势，推动能源绿色低碳技术加快突破，锻造能源技术装备长板。三是加快能源产业数字化智能化升级。要加快现代信息技术与能源产业深度融合，推动能源基础设施数字化，构建基于5G等技术的应用场景和产业模式，实现源网荷储互动、多能协同互补、用能需求智能调控，通过试点示范“以点带面”，推动能源系统转型变革。此外，还要着力完善能源科技创新体系，整合优化科技资源，实行“揭榜挂帅”“赛马”等制度，引导各类社会资本投资能源科技创新领域。

（五）增强能源治理效能

能源是我国历次经济体制改革的重点领域。2015年，中共中央、国务院下发《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》，明确了进一步深化电力体制改革“三放开、一独立、三强化”的核心内容。2017年，中共中央、国务院印发《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》，明确了油气行业全产业链改革的重点任务。“十四五”时期是全面深化改革的关键期，要全面推进能源治理体系和治理能力现代化。一是完善能源法律法规体系。我国能源立法工作经历了漫长的探索，1995年以来相继颁布实施电力法、煤炭法、可再生能源法等单行法。下一步要全力推进能源法制定工作，加快电力法、煤炭法、国家石油储备条例等的制修订。二是健全能源转型市场化机制。电力、油气等领域的改革“牵一发而动全身”，必须坚持系统观念，统筹推进。“十四五”时期要重点聚焦系统灵活调节能力、绿色能源消费、综合能源服务和智能微网等新模式新业态发展等方面，推动体制机制改革取得新突破。三是深化能源领域“放管服”改革。“放管服”改革的重点是打造一流营商环境、不断解放和发展生产力。针对增量配电网、油气勘探开发、储气能力建设等领域市场化改革存在的难点堵点，要加大改革力度，充分激发市场主体活力，持续优化营商环境。

（六）开拓能源合作共赢新局面

近年来，我国全方位加强能源国际合作，以“一带一路”能源合作为重点，“引进来”与“走出去”同步发力，基础设施互联互通不断加强，海外产能和资源合作成效显著，参与全球能源治理能力不断提高。“十四五”期间，面对能源国际合作呈现出的新趋势新特征，要坚持维护开放条件下的能源安全，深入践行人类命运共同体理念，开创我国能源对外合作新局面。一是推动“一带一路”能源合作高质量发展。继续建设和运营好“一带一路”能源合作伙伴关系这一重要合作平台，稳步扩大“朋友圈”，深入推进与主要能源资源国的务实合作，加强与周边国家能源基础设施互联互通，增强开放条件下的能源安全保障能力。二是加强应对气候变化国际合作。要发挥我国新能源技术装备产业优势，巩固和拓展与相关国家绿色发展战略对接，建成一批绿色能源合作项目，加快绿色丝绸之路建设。三是积极参与全球能源治理体系改革和建设。加强与国际能源署、国际可再生能源署、石油输出国组织等主要能源国际组织的交流合作，在联合国、二十国集团、亚太经济合作组织、金砖国家、上合组织等多边框架下讲好能源绿色低碳发展的中国故事。

蓝图已经绘就，使命催人奋进。做好“十四五”能源发展改革工作，任务艰巨而繁重。我们要更加紧密地团结在以习近平同志为核心的党中央周围，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，认真贯彻党中央、国务院决策部署，迎难而上、开拓进取，以踏石留印、抓铁有痕的劲头抓好《规划》落实，努力开创能源低碳转型和高质量发展新局面。

（作者为国家能源局党组书记、局长）