乌干达石油上游行业的本土成分要求
作者：朱伟东
为实施2013年第《石油（勘探、开发和生产）法》提出的本土成分要求，乌干达能源和矿业发展部在2016年 5月制定了《石油（勘探、开发和生产）（国内成分）条例》。该法对乌干达石油上游行业的国内成分（本土成分）作出了明确的规定。在该条例中，“国内成分”是指在石油活动中使用乌干达当地专门知识、货物和服务、乌干达公司、乌干达公民、经登记的实体、商业和资金的程度；通过利用乌干达人力和物质资源向乌干达石油工业提供货物和服务而在乌干达经济中创造或增加的实质性综合价值。从该定义来看，乌干达“国内成分”要求主要体现在购买当地商品和服务、雇佣和培训本地人员、技术转让和研发等方面。为了使国内成分要求得到有效实施，该条例规定了非常详细的监管措施、国内成分方案以及合规报告要求。
乌干达国内成分的监管和实施
乌干达石油管理局负责石油领域国内成分的监管和实施。根据条例的规定，乌干达石油管理局的职责主要包括监督、协调和指导石油活动中国内成分的发展；对根据本条例提交给管理局的国内成分方案和报告进行评估和评分；为被许可人、经营者、承包商和分包商开发和运营国内成分评估系统；协助乌干达公司、乌干达公民和经登记的实体发展其能力，以进一步发展石油活动中的国内成分；制定国内成分实施指南；根据本条例监督和评估被许可人的国内成分业绩；制定审计程序并进行定期审计，以监督本条例的遵守情况；为衡量国内成分提供定义和指标；开展学习和研究，以进一步发展石油活动中的国内成分；组织会议、研修班、研讨会、专题讨论会、培训、路演和其他公共教育手段，以进一步发展石油活动中的国内成分；执行国内成分监管和实施所需的任何其他职能。
实际上在申请石油开发许可证时，乌干达能源和矿业部长在对任何许可申请进行评估时，也会考虑到国内成分。被许可人应在获得许可证后的1 2个月内，向管理局提交一份国内成分方案以备批准，国内成分方案应就下列事项提出计划：乌干达人的雇佣和培训；采购货物和服务所需的质量、健康、安全和环境标准；向乌干达公司、乌干达公民和经登记的实体转让技术、知识和技能；在乌干达开展的研发活动；在乌干达可获得的货物和服务的采购；当地供应商的开发；与乌干达公司、乌干达公民和经登记的实体建立伙伴关系；由乌干达公民取代外国人的计划；支持地方教育机构；由乌干达公司、乌干达公民和经登记的实体提供的服务；以及管理局可能需要的任何其他信息等。
乌干达石油管理局对提交的国内成分方案进行审查，并可对方案提出修正。如果石油管理局对提交的国内成分方案不满意，它应将国内成分方案退还给被许可人，并提出改进意见，被许可人应在收到意见之日起2 1天内对方案作出必要的修正，并将方案重新提交管理局批准。如果管理局对重新提交的国内成分方案感到满意，管理局应在21天内批准该方案。未经管理局的批准，被许可人不得修改或偏离已批准的方案。
乌干达石油上游行业国内成分的具体要求
一、乌干达当地商品和服务的优先采购
被许可人根据《石油（勘探、开发和生产）（国内成分）条例》向乌干达石油管理局提交的国内成分方案应载有详细的计划，说明被许可人应如何优先考虑在乌干达本地制造或可获得的货物和服务；被许可人及其承包商和分包商应以何种方式优先考虑乌干达公司、乌干达公民和经登记的实体提供的货物或服务；以及被许可人在对所需货物或服务招标评估过程中应如何确保乌干达公司、乌干达公民和经登记的实体得到优先考虑。
条例附件规定了应由乌干达公司、乌干达公民和经登记的实体提供的货物和服务清单：运输；安全；食物和饮料；酒店住宿及餐饮；人力资源管理；办公用品；燃料供应；土地测量；结算和保理；吊车租赁；当地可获取的建筑材料；土木工程；当地可获取的钻井和生产材料的供应；环境研究和影响评估；通信和信息技术服务；可能情况下的废物处理。
如果被许可人或承包商或分包商所需的货物和服务在乌干达无法获取，则此类货物和服务应由与乌干达公司合资的公司提供，但乌干达公司在合资企业中的参与权益至少为4 8%。乌干达公司在成立合资企业之前，应得到管理局的批准，并应具有技术和财务能力，能够及时交付货物和服务；具有向乌干达公民转让知识和技术的能力；以及具有提供所需要的货物和服务的经验。
在通过招标程序采购商品和服务时，每个被许可人、承包商和分包商应确保投标过程将国内成分作为资格要求之一纳入。每个被许可人、承包商和分包商应每季度举办一次投标讲习班，向乌干达公民和公司宣传采购过程、要求、业绩标准和以往投标过程的经验教训。在可能的情况下，被许可人、承包商或分包商应提供如下合同期限，以便其他乌干达公司、乌干达公民和经登记的实体能够参与石油行业：对于资本密集型合同，最长期限为5年；以及对于低成本合同，最长期限为3年。此外，被许可人、承包商和分包商应提供有利的付款条件，以更多的付款里程碑、更短的期限，并在可能的情况下以预先支付的方式，帮助乌干达公司、乌干达公民和经登记的实体购买材料。
在评标时，国内成分应构成评标标准的一部分。在任何情况下，国内成分应至少占总评分的10%，应全部或主要分布在以下方面：乌干达公民的雇佣和培训；当地货物和服务的使用；以及技术转让计划。在财务评估阶段，当投标价格接近5%时，含有国内成分最高的投标应当选。
二、乌干达公民的雇佣和培训
根据《石油（勘探、开发和生产）（国内成分）条例》，所有预算总额超过1 ,000,000美元并将在乌干达执行的合同，都应包含一项劳工条款。对于乌干达石油管理局可能列明的某些种类的劳工，必须达到最低的雇佣比例。
被许可人应制作一项透明的乌干达人培训和雇佣的政策和计划，载明所需人员的最低资格要求，并提交乌干达石油管理局批准。被许可人制定的雇佣和培训政策应确保乌干达公民在任何被许可人从事的任何石油活动中优先被雇佣，并且要考虑到促进特定群体的参与，包括妇女、残疾人和来自不同地区或族裔背景的人。
被许可人应在乌干达能源和矿业发展部长颁发许可证后12个月内，并在该许可证颁发后的每一周年，向乌干达石油管理局提交一份招募和培训乌干达公民从事石油活动的详细计划，由其予以批准。招募和培训计划应规定在石油活动的所有阶段对乌干达公民进行培训。被许可人应确保年度招聘和培训计划考虑到以下目标：对于管理人员，从石油活动开始起，至少有30%的管理人员是乌干达公民，在石油活动开始后5年内，这一百分比应增加到至少70%；对于技术人员，在石油活动开始时，技术人员中至少有40%是乌干达公民，在石油活动开始后5年内，该百分比应增加到至少60%，在石油活动开始后10年内增加到90%；以及对于其他工作人员，从石油活动开始，至少95%的辅助人员和中级工作人员应是乌干达公民。
每个被许可人、承包商或分包商应在向乌干达政府负责入境事务的部委、部门或机构申请外籍人士工作许可证前，向乌干达石油管理局提出建议申请。申请应包括：职位名称；经认证或公证的学术成绩单和简历，并附有证明所提到的经验和工作建议的建议；岗位职责说明；在乌干达计划任职的期限；乌干达国民不适合从事这项工作的证明；被确定参加培训的乌干达人员名单；用于取代外籍人员的专门培训计划；以及乌干达石油管理局为执行该法和本条例的规定所需要的任何其他资料。被许可人、承包商或分包商不得雇用被许可人、承包商或分包商明知是非法进入乌干达境内的人员。
三、技术转让和研发
为推动被许可人向乌干达进行技术转让并在乌干达开展研发，《石油（勘探、开发和生产）（国内成分）条例》要求每个被许可人应向乌干达石油管理局提交一份年度计划，列明旨在促进被许可人向乌干达政府、乌干达公司、乌干达公民和经登记的实体有效转让与石油活动有关的技术、技术诀窍和技能的详细情况和举措，供管理局批准。该计划应包括被许可人的承包商和分包商的技术转让举措。被许可人须执行该计划，并且未经乌干达石油管理局同意，不得修改或偏离该计划。
被许可人应通过鼓励和推动外国承包商、服务或商品供应商与乌干达公司、乌干达公民和经登记的实体组建合资企业和伙伴关系以及订立技术许可协议的方式，支持技术转让。被许可人应向乌干达石油管理局提交年度报告，说明其技术转让举措及其成果。被许可人可应管理局的请求，或根据自己的计划并经管理局批准，为技术、职业或商业工作及技术转让目的，支持在乌干达建立和改进任何设施。
被许可人可在必要时在乌干达或乌干达石油管理局可能批准的其他地方进行研究和开发。被许可人应向乌干达石油管理局提交一份研发计划，研发计划应载明：研发的目标以及它与被许可人的石油活动的关系；乌干达公民、乌干达公司、经登记的实体和教育机构应如何参与研发；以及研发的预计成本。被许可人须在研发完成之日起一个月内，向管理局提交研发报告及任何其他有关管理局可能需要的研发资料。
乌干达石油上游行业本土成分的合规报告
被许可人应向乌干达石油管理局提交涵盖其所有石油活动的国内成分执行情况季度报告。此外，被许可人应在每个公历年开始之日起 60天内向乌干达石油管理局提交年度综合国内成分执行情况报告。国内成分执行情况报告应在现有和累积费用的基础上具体说明国内成分支出，并应列出：乌干达公民和外国工人的工作时间或天数及其岗位；乌干达公民接受培训和受雇情况，并具体说明其姓名、工作、培训和就业水平；用数量表示的本地制造材料和外国来源材料的采购结果；签约的乌干达公司、乌干达公民和经登记的实体的名称、授予的合同、授予的每项合同的价值和合同期限；技术转让计划、研发方案以及被许可人提供的任何培训方案；以及乌干达石油管理局要求的任何其他有关资料。乌干达石油管理局应定期评估和核实被许可人根据本条例提交的国内成分绩效报告。每个被许可人、承包商和分包商应在工作时间内，为评估和核实的目的，应允许乌干达石油管理局或被授权官员进入其设施以及获得为核实国内成分遵守情况所需要的所有文件和信息。
被许可人应向其承包商和分包商传达其国内成分政策、方案、目标和程序，并确保与承包商和分包商签署的合同包含有国内成分的内容。被许可人应确保其承包商和分包商遵守被许可人的国内成分政策。被许可人应确保承包商和分包商履行向被许可人报告国内成分遵守情况的合同义务，并应乌干达石油管理局的要求直接向管理局报告。被许可人应允许管理局或被授权人员查阅其记录，以评估和核实承包商或分包商向被许可人或管理局报告的国内成分遵守情况。
被许可人、承包商或分包商如果不遵守《石油（勘探、开发和生产）（国内成分）条例》的规定，即构成犯罪。一经定罪，可处以 5000货币分（ 1货币分大约为 2万乌干达先令）以下的罚款，如果违法行为持续，可另处每天500货币分的罚款。如果被许可人、承包商或分包商多次不遵守本条例规定的国内成分要求，乌干达能源和矿业发展部长可根据《石油（勘探、开发和生产）法》第90条暂停其许可证，或在被许可人遵守本条例之前拒绝批准其许可证。
结论
乌干达的上述立法和条例虽然对石油上游行业的本土成分要求提出了具体规定，但通过分析可知，乌干达石油上游行业的本土化立法规定还存在相关概念界定模糊、某些本土化要求没有精确量化、对一些违规行为缺乏相应制裁等问题，这在一定程度上影响了本土化要求的实施效果。例如，“乌干达公司”在本土化立法规定中是一个十分重要的概念，但上述立法和规则并没有对这一概念作出明确界定。乌干达2 018年的《石油和天然气行业的国内成分政策》规定，“乌干达公司”是指根据乌干达《公司法》注册成立并且公司管理层至少有5 0%的乌干达公民、为乌干达提供附加值、利用当地原材料、雇员中至少有70%的乌干达公民以及经乌干达石油管理局批准的公司。该定义仍然存在疏漏，即忽略了公司所有权的要求。这样，由外国控股的公司仍可能成为“乌干达公司”，这不利于乌干达油气行业国内成分的发展。
此外，乌干达国内工业基础薄弱、技能人才缺乏等因素也给外国投资者遵守本土化要求带来困难。外国投资者在投资乌干达石油上游行业时，可与当地公司设立合资企业，生产当地无法制造而石油上游行业又必需的商品，也可与当地技术培训学校进行合作，通过订单化培训方式为企业培养所需要的技能人才，这样既能满足本土成分的合规要求，也能带动当地经济发展和人员技能的提高。
（作者单位：中国社科院西亚非洲研究所非洲法律研究中心）
